耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新
，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，各地仍然不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构
、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少
、耕地质量不下降显得尤为重要。

一
、耕地“进出平衡”政策背景

长期以来，我国一直实行最严格的耕地保护制度，始终严守18亿亩耕地红线
，确立了建设占用耕地“占一补一”的“占补平衡”制度，取得了显著成效
。然而，由于种粮收益低等原因
，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地甚至永久基本农田种植经济作物、苗木林果
，甚至挖塘养鱼等

，在一定程度上威胁了国家的粮食安全。

2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示
，我国共有耕地19.18亿亩
，不断逼近18亿亩耕地红线
，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，但是相比此前的二调，10年间耕地减少了1.13亿亩
。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

这主要是因为1998年修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地
、草地
、园地等现象大量存在
。

在此背景下
，2020年以来，党中央
、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”
、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法实施条例》更是首次在法规层面对耕地转为其他农用地作出规定，明确“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，进一步拓展了土地用途管制的重点和内容
。

2021年11月27日，自然资源部
、农业农村部
、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号
，以下简称“自然资发〔2021〕166号文”）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”

，并要求各省市结合本地实际情况出台具体办法
，细化管制措施，全面实施耕地用途管制。

二、耕地“进出平衡”与“占补平衡”的关系

耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地
、草地
、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域
，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式
，通过统筹开展林地、草地
、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量
、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动
。

耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立，但是管控的对象有所差异，前者是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变
；而后者是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变
。“进出平衡”与“占补平衡”两者关系如表1所示。

表1耕地“进出平衡”与“占补平衡”

三、耕地“进出平衡”内容及原则

耕地“进出平衡”，旨在对耕地实行用途管制，要求把耕地转为林地
、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的
，要把另外的林地
、草地
、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标
。结合国家政策及各省市相关政策文件，其主要内容及原则如下。

1.耕地“进出平衡”内容

耕地“进出平衡”是指农用地内部的耕地与其他农用地及农业设施建设用地之间的转换
，包含“一进”、“一出”两方面的工作内容。

（1）进：调入耕地

“一进”是指将林地
、草地
、园地等其他农用地及农业设施建设用地
，通过土地综合整治手段整治为耕地。可以分为两种情形：一是主动调入，先立项再实施工程整治变更为耕地；二是被动调入
，已整治为耕地但还未纳入耕地图斑的
，则需要更变用地类型，将图斑调入耕地。

（2）出
：调出耕地

“一出”是指将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。可以分为两种情形，一是主动调出，先审批后变更
，比如规划做公园、农业设施用地
、果园等。二是被动调出
，已变更后补审批
，比如在卫星影像图上发现现在是公园

、农业设施建设用地或者是防护林等，不是耕地图斑的
，则需要补办审批，变更用地类型，将图斑调出耕地。

2.耕地“进出平衡”原则

（1）调入耕地的数量
、质量必须高于或同等于调出的耕地数量、质量
。近年来，耕地面积不断减少
，严重冲击耕地保护红线
，实行耕地“进出平衡”，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的
，至少补足数量相等、质量相当的耕地
，才能保证耕地数量不再减少
，手中有粮
，心中不慌，耕地数量不减少，保障我国的粮食安全。

（2）耕地可以转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，但不能挖湖造景、种植草皮；挖湖造景、种植草皮将破坏耕地耕作层

，对土壤造成严重损坏
，使土壤难以复耕。

（3）涉及承包耕地转为林地等其他地类的

，经批准后
，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书。在此过程中应当坚持依法办事
、公平
、公开、公正原则，坚持“先确权

，后变更”的原则，保障发包方与承包农户权益。

（4）耕地“占补平衡”适用于非农建设占用耕地时
，需要严格按照“占一补一、占优补优”的原则补足数量相等、质量相当的耕地的情形；耕地“进出平衡”则适用于耕地转为其他农用地或农业设施用地时，需补足同等数量、质量的耕地的情形，耕地“进出平衡”的范围仅限于农用地。换句话说，耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”用于补充耕地的来源不同
，耕地“占补平衡”是通过复垦开发未利用地或建设用地来补充耕地
，而耕地“进出平衡”是通过林地、园地、草地等其他农用地或农业设施建设用地来补充耕地，所以耕地“占补平衡”的地块不能再作为耕地“进出平衡”的地块

。