“国以民为本，民以食为天，食以农为源
，农以地为本”
，粮食产业是国家发展的重要基础
，更是立国之本
。而耕地是尊龙凯时赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的根本命脉。2015年，《国家安全法》正式通过并实施，粮食安全列入国家安全法上升到国家安全战略地位。近年来，受国际政治、经济环境影响
，粮食安全面临严峻挑战，耕地保护成为了历史和时代赋予尊龙凯时的艰巨而不可松懈的重要任务，粮食安全战略地位更加突显。

当前
，“五级三类”国土空间规划体系基本建立，耕地保护国土空间专项规划作为国土空间规划重要组成部分，是落实党中央和国务院关于耕地保护作出系列重大决策部署以及2024年“中央1号文”工作要求的空间基础
。基于个人对家乡县级耕地保护工作的总体感观，以“目标导向、问题导向和操作导向”为着眼点，从“摸家底
、明目标、优布局、探路径”等方面提出以下几点思考。

一

、 摸家底

“摸家底”，即掌握耕地资源现状
，梳理耕地保护取得的成效与存在的问题

，分析未来耕地保护面临的新形势
。

首先，分析并总结县域地理格局
、国土空间开发利用发展趋势以及农业生产适宜性情况，这是决定耕地资源分布的自然基础。

其次，根据“三调”及最新国土变更调查数据，掌握县域耕地资源总量

、分布情况，并从耕地类型、坡度、质量等视角评价耕地资源情况


。

第三，收集县级落实国家粮食安全、生态安全和社会稳定等战略所制定的耕地保护相关的制度

、政策、措施以及实施的农用地整治、高标准农田建设、耕地提质改造等重点项目，总结在耕地“数量
、质量
、生态”等“三位一体”保护方面取得的显著成效
。

第四
，通过调研与深度访谈等方法，从耕地保护意识相对淡薄、耕地“非粮化”
、耕地“非农化”等视角分析当前耕地保护中存在问题
。

最后，从资源环境约束趋紧与粮食安全、农民利益至上与生产经营等视角
，总结耕地保护与开发利用所面临的新形势

、新要求。

二、 明目标

“明目标”
，即明确耕地保护国土空间专项规划目标和主要任务。基于梳理和总结的实际问题以及所面临的新形势、新要求，提出规划所要达到的最终目标。

一方面，从坚持耕地保护优先、坚持保护与发展协调、坚持实事求是、坚持精准施策等角度，有针对性的提出耕地保护国土空间专项规划原则或者策略。

另一方面，结合县级“三区三线”耕地保护目标和永久基本农田保护任务，进一步细化与落实2025年（近期）和2035年（规划目标年）耕地保护目标要求。建议从以下方面开展：一是
，牢守耕地保护红线，推进撂荒耕地复耕和耕地集中布局；二是，加强永久基本农田特殊管护
，优化永久基本农田布局；三是，强化耕地质量建设
，积极推进中低产田改造、高标准农田建设、污染耕地修复以及耕作层剥离再利用等工程建设；五是
，创新耕地保护措施，提升耕地现代化、智能化治理体系；六是，明确耕地保护目标、永久基本农田保护面积、永久基本农田储备区面积、补充耕地规模、可恢复耕地复耕规模以及高标准农田建设规模
，做到耕地保护工作可量化、可考核
、可监督
。

三、 优布局

“优布局”，即优化耕地和永久基本农田布局。

首先，结合县域自然地理格局、国土空间总体规划“三类空间”以及重点建设项目需求
，在确保耕地保护目标的基础上，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式
，积极推进“耕地下山”和“林果上山”，促使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

其次，在优化耕地布局的基础上，严格落实耕地用途管制
，明确耕地利用优先序，科学划定粮食主产功能区和重要农产品生产区，划定蔬菜

、棉花等重要经济作物生产空间
。

第三，在“三区三线”永久基本农田成果的基础上，按照坚决严禁新增违法占用永久基本农田、妥善处理永久基本农田划定不实存量的原则
，开展永久基本农田的整改与恢复。

最后，在永久基本农田分布的基础上，做好永久基本农田占用与补划

。同时
，结合全域土地综合整治，进一步提高永久基本农田的集中连片度，但要禁止借助全域土地综合整治调整永久基本农田，规避重点建设项目占用永农审批。

四、探路径

“探路径”，即探索与创新耕地保护路径。

一是，从严控制建设占用耕地。一方面
，严格控制建设占用耕地特别是优质耕地，重点建设项目需要符合县级国土空间总体规划与相关行业用地标准；另一方面
，严格落实耕地“大占补”制度，即各类占用耕地行为均需落实占补平衡
，坚持以补定占、严控占用
、严格补充、严守总量，确保建设占用与非农建设占用耕地得以补充。

二是，有序推进可恢复耕地复耕
。结合实地调研
，在保障农民利益的前提下，确定可进行复耕的图斑的数量、总规模与分布情况，科学划定可恢复耕地复耕空间
。结合自然条件对撂荒耕地以及可恢复耕地有计划、有节奏的开展复耕工作
。

三是
，针对生态保护红线范围内耕地
、城镇开发边界内现状耕地、河湖管理范围线内现状耕地、批而未建尤其是收储后未出让地块内现状耕地以及城镇村及工矿范围内现状耕地
，分类制定相关保护措施。

四是，强化永久基本农田特殊保护。一方面，量质并重做好永久基本农田补划。永久基本农田经依法划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途；严格限制非农建设占用永久基本农田的条件，一般建设项目不得占用；针对符合占用条件的重大建设项目，建立选址论证制度
，对占用的必要性
、合理性、补划方案的可行性进行严格论证，确保补划的永久基本农田符合要求
。

五是
，健全和完善永久基本农田储备区制度
。从严控制永久基本农田储备区准入门槛
，优先将土地综合整治新增加的耕地、正在实施整治的中低产田等纳入永久基本农田储备区，储备区内耕地划为永久基本农田前，按照一般耕地管理
。

六是，统筹实施耕地保护重点项目。针对高标准农田建设、补充耕地、耕地恢复、耕地提质改造
、全域土地综合整治试点等项目，从重点区域、项目范围、建设时序以及投资估算等进行科学安排。

本次县级耕地保护国土空间专项规划几点思考是在国土空间规划体系下，对耕地资源领域国土空间专项类规划的思考。本文观点在参考耕地保护相关政策文件的基础上的总结
，仅代表个人观点，不当之处联系即删
。

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