一、耕地“进出平衡”实施背景
“民为国基，谷为民命”，“食为政首，地为粮本” 。粮食安全是“国之大者”，事关国家发展战略和国家安全 。耕地是粮食安全的命根子，稳住粮食安全这个压舱石，归根结底要稳住耕地面积 ，特别是要稳住粮食播种面积，并不断提高耕地质量。习近平总书记多次就耕地保护工作和粮食安全问题发表重要讲话、作出重要指示批示，坚持最严格的耕地保护制度 ，采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，尤其是二十大报告中明确指出“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线 ，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田 ，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中” 。
2020年9月，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）明确指出，严禁违规占用耕地绿化造林 ，严禁超标准建设绿色通道，严禁违规占用耕地挖湖造景，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地，严禁违规占用耕地从事非农建设、严格违法违规批地用地；2020年11月 ，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）要求，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；2021年11月，自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称“166号文”）提出 ，严格落实永久基本农田特殊保护制度，严格管控一般耕地转为其他农用地，将两“通知”前耕地转为林地、草地 、园地等其他农用地的 ，根据实际情况 ，稳妥审慎处理 ，不允许简单一刀切 ；两“通知”后，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地 ，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地 ，确难以恢复的 ，由县级人民政府同意组织落实耕地“进出平衡”。至此 ，耕地保护进入耕地“占补平衡”和耕地“进出平衡”并行的新时代 。
二、耕地“进出平衡”一般要求
（一）耕地“进出平衡”概念与内涵
根据“166号文” ，为守住18亿亩耕地红线，确保长期稳定利用耕地不再减少，有必要根据地方政府承担的耕地保有量目标（“三区三线”划定方案中耕地保护目标），对耕地（“三区三线”划定方案中永久基本农田图斑范围外一般耕地）转为其他农用地以及农业设施建设用地实行年度“进出平衡” ，即除国家安排的生态退耕 、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地 、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地的 ，应当通过统筹林地、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的方式 ，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用耕地 。需要注意的是 ，耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实 ，县域范围内无法落实的 ，在市域范围内落实 ；市域范围内无法落实的，在省域范围内统筹。
（二）耕地“进出平衡”各级部门职责
实施耕地“进出平衡”是落实耕地用途管制政策工具之一，是针对耕地与耕地之外其他农用地内部之间地类转换，是对耕地“占补平衡”政策的创新与补充 。省级自然资源主管部门要会同相关部门加强指导 ，严格耕地用途转用监督；县级人民政府要强化县域范围内一般耕地转换为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监督 ，确保完成本行政区域范围内耕地保有量和永久基本农田保护任务目标。同时 ，县级人民政府负责组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案 ，需要明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排 ，并组织实施，且要充分考虑养殖用地合理需求。涉及林地、草地整治为耕地的 ，需经依法依规核定后纳入方案 ，且需经过林草主管部门同意 ；涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府引导 、指导发包方依法与承包农户重新签订或变更承包合同，以及变更权属证书 。自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题 。
三、耕地“进出平衡”转出
（一）耕地“进出平衡”耕地转出范围
首先，坚持最严格的耕地保护制度，符合耕地“进出平衡”的项目尽量避免使用长期稳定利用耕地 ，建议优先使用不稳定利用耕地 ；其次，符合耕地“进出平衡”的项目应当符合相关行业定额标准，尽量减少使用耕地面积 ；其三，严格把控耕地“进出平衡”转出范围，避免利用耕地“进出平衡”政策随意调整耕地布局及农转用占用耕地行为，需明确转出范围主要涉及经依法批准占用一般耕地实施国土绿化工程（含绿化带以及国土空间造林绿化工程），经依法批准工商企业等社会资本将通过土地流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地 ，经依法批准占用一般耕地建设农田防护林并达到国土调查分类标准且变更为林地 ，经依法批准占用一般耕地转为农业设施建设用地（新增农村道路、畜禽养殖设施 、水产养殖设施和破坏耕作层的种植设施），经批准新建水利水电工程中水库淹没区形成水面涉及占用耕地（国土调查分类标准中水库水面属于在三大类中属于农用地） ，其他属于占用耕地需要落实耕地“进出平衡”情形（例如农民自发的进行农业结构调整引起的耕地转为其他农用地等）。
（二）耕地“进出平衡”耕地转出统计标准
以最新年度的国土变更调查为基础 ，以各乡镇行政区域为统计单元进汇总上报 ，其中项目要符合国土空间总体规划以及相关专项规划，需要明确项目的名称、区位、四至范围、规模、建设类型、规划用途、投资金额、建设时序等，涉及农村集体土地的 ，经承包农户书面同意 ，由发包方向乡镇人民政府申报，其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报 ，占用耕地的，应当自行确定补充或缴纳相应的耕地开垦费。此外，由农民自发农业结构调整引起的占用耕地 ，由县人民政府兜底统一落实耕地“进出平衡”。根据申报的项目情况 ，统一整合成国家2000数据库与最新年度的国土变更调查数据进行分析 ，统计占用耕地类型、面积、权属类型、坐落单位 、耕地质量等别等。
四、耕地“进出平衡”转入潜力标准
（一）耕地“进出平衡”耕地转入范围
坚持优化耕地布局，优先将与长期稳定利用耕地尤其是永久基本农田（“三区三线”划定耕地保护目标和永久基本农田图斑）相连的“即可恢复” 、“工程恢复”地类及已停止生产使用的农业设施建设用地（最新国土变更调查数据中相应地类）等整治复垦为耕地，促进耕地进一步集中连片 、质量进一步提升。此外，国土变更调查成果中“即可恢复”和“工程恢复”之外的林地、草地 、园地 、坑塘水面等其他农用地（宜耕农用地，尤其是位于平原区域的其他农用地）以及宜耕后备资源与建设用地可以整治为耕地（根据地方实际情况，以地方政策为准 ，建议优先满足耕地“占补平衡”）也可纳入耕地“进出平衡”耕地转入范围。
（二）耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑筛选标准
为进一步全面摸清耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑 ，科学合理利用恢复类地块资源（本研究仅针对最新国土变更调查数据中的恢复地类） ，推进落实最严格的耕地保护制度，本次研究中耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑筛选分析过程如下：
1. 明确耕地“进出平衡”耕地转入对象
以最新国土变更调查地类中的恢复地类为基础 ，扣除地形坡度大于25度、河道湖区林区范围、河湖管理范围 、生态保护红线及自然保护地范围 、饮用水源一级保护区范围、生态极重要保护区范围 、城镇开发边界范围 、已批已供已发证用地范围 、规划矿区范围 、宜遭受自然灾害损毁及受污染范围 、已建或立项高标准农田及土地整治项目范围 、国土空间规划及相关专项规划重点建设项目范围以及地方政府预留发展空间范围等不符合要求地块后 ，剩余的恢复类园地、林地、草地、坑塘等作为主要调查评价对象 。
（1）耕地“进出平衡”耕地转入对象分级分类
第一，集中连片潜力图斑I型 ，位于集中连片耕地（聚合50亩）周边的恢复类园地 、林地、草地、坑塘，可以标注为“集中连片潜力图斑I型” ，予以重点核实。需注意，根据相关研究，以粮食生产为例，在安徽集中连片规模应为200亩左右，在重庆应达到50亩(一年两熟地区)或100亩(一年一熟制地区)以上，在江苏100-300亩为宜，上海100-150亩为宜 ，本次研究暂定为50亩，各地依实确定。
第二，集中连片潜力图斑Ⅱ型，不在上述集中连片耕地周边但单独地块面积超过50亩的恢复类园地 、林地、草地、坑塘，标注为“集中连片潜力图斑Ⅱ型” ，也应当予以重点核实。
第三，非集中连片潜力图斑I型，在集中连片潜力图斑外 ，单独地块面积超过15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，标注为“非集中连片潜力图斑I型” ，应当全部予以核实。
第四，非集中连片潜力图斑Ⅱ型，除上述集中连片与非集中连片潜力图斑I型外 ，单独地块面积小于15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘 ，标注为“非集中连片潜力图斑Ⅱ型” ，由地方政府结合辖区实际情况 ，自行确定是否进行核实。
（2）耕地“进出平衡”转入对象核实评价体系构建
1）评价体系构建内容
探索从地块自身条件（涉及生产现状、交通条件与水源保障） 、恢复成本（经济成本） 、群众意见（未来预期）等三大层面进行构建评价指标体系，逐地块开展调查评价。
将耕地“进出平衡”转入图斑潜力作为评价指标目标层，将生产现状、交通条件、水源保障、恢复成本、群众意见等作为评价的准则层 ，共选择了15个评价指标进行构建 。
其中，生产情况主要涉及实际利用状况，包括种植农作物或林木品种 、养殖水产类别。
交通条件，主要涉及恢复为耕地后，是否方便到达耕种和可持续利用。分为有便于通达的道路且耕作距离少于500米、有便于通达的道路且耕作距离少于1000米、无便于通达的道路或耕作距离大于1000米三个类别 。
恢复成本，主要为恢复为耕地所需费用，主要包括工程建设费用、地表青苗（或养殖水产）补偿费用、后期种植管护补贴三部分 。分为亩均3万元以下、3-5万元、5-10万元、10万元以上四个类别。
水源保障 ，主要为恢复为耕地后 ，周边是否有充足的水源保障农作物种植生长。分为周边100米内有水源可保障 、周边100-500米内有水源可保障、周边500米外有水源可保障三个类别。
群众意愿 ，主要所在农村集体经济组织是否愿意将其恢复为耕地。分为愿意、不愿意两个类别 。
表1 耕地转入潜力综合指标评价体系
2）评价标准确定
根据相关专家意见 ，结合实际项目经验判断，制定相关评价标准 ，其中准则层结果为容易恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为可以恢复（优先纳入耕地转入潜力库）；准则层结果为较难恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为建议恢复（根据耕地转出情况依实判定是否纳入）；准则层结果中有一项为难以恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为不建议恢复（不建议纳入） 。
表2 耕地转入潜力综合评价分类分级判别表
2. 耕地“进出平衡”转入对象外业核实
首先 ，制作统一底图。根据前述耕地“进出平衡”耕地转入对象与分类分级标准进行分析数据，形成最终的耕地“进出平衡”转入潜力基础图斑 ，上传到“国土调查云”app，新建县级耕地“进出平衡”转入潜力调查任务。
图1 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑核查界面
其次 ，逐图斑实地调查核实。充分利用县级耕地“进出平衡”转入潜力调查任务模块，逐图斑地块进行实地调查核实，对每一个图斑地块从不同角度拍摄4张以上的照片，充分反映该地块当前实地全貌、种植利用情况，并认真填写每个图斑地块对应相关指标层的调查内容及判断结果，确保调查数据完整准确、不缺不漏。
图2 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑举证拍照界面
图3 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑信息填写界面
第三 ，统一开展评价整合数据。根据前述评价标准，充分考虑恢复类园地、林地、草地、坑塘地块的种植类型、交通条件 、恢复成本、群众意愿、水源保障等各种影响因素，对耕地“进出平衡”转入潜力图斑进行分级评价 ，最终汇总形成耕地“进出平衡”耕地转入潜力地块图斑数据成果。
最后，确定耕地“进出平衡”转入图斑 。根据评价结果 ，结合年度耕地“进出平衡”耕地转出地类、规模和耕地质量情况 ，进行恢复耕地项目可行性研究，确保耕地布局有优化 ，面积不减少，质量有提高。
五、耕地“进出平衡”耕地转入潜力标准总结
总体而言，耕地“进出平衡”是落实最严格耕地保护制度的一项政策创新，是强化耕地用途管制的政策工具，有利于完成耕地保护责任目 ，优化农用地结构布局，提高耕地质量及农业综合生产能力，实现保护粮食安全 、建设生态文明等的可持续协同发展。在开展耕地“进出平衡”方案编制过程中，应因地制宜学习不同区域耕地“进出平衡”相关政策和技术要点，明确耕地“进出平衡”转出的对象 ，把握各地耕地转为林地 、草地 、园地等其他农用地及农业设施建设用地规模、布局、时序 ，重点结合耕地“进出平衡”转入图斑潜力评价，实施耕地恢复项目。
此外，本次研究为减少耕地“进出平衡”耕地转入潜力核实工作量仅仅将最新国土变更调查数据中的可恢复地类作为核查对象且评价体系相对简单，为切实做好耕地保护工作，科学实施耕地“进出平衡”，耕地转入潜力评价的对象有待进一步扩展 ，评价指标体系有待进一步优化。
主要参考文献：
自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）；
江西省自然资源厅 江西省农业农村厅 江西省林业局关于严格耕地用途管制的意见（赣自然资字〔2022〕21号） ；
广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区农业农村厅 广西壮族自治区林业局关于严格耕地用途管制的实施意见（桂自然资发〔2022〕24号）；
山东省自然资源厅关于贯彻自然资发〔2021〕166号文件严格耕地用途管制的实施意见（鲁自然资字〔2022〕77号） ；
广东省自然资源厅关于印发《广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案》的通知（粤自然资耕保〔2021〕1953号） 。
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